«Нет альтернативы децентрализации»
Андрей Яковлев — о реальной федерализации экономики России
Татьяна Рыбакова
Мы продолжаем цикл интервью с участниками проекта «Платформа нормализации: возвращение будущего», посвящённого мерам, которые необходимо будет предпринять в постпутинской России (все материалы проекта будут собраны в книгу). Сегодня «Говорит НеМосква» побеседовала с экономистом Андреем Яковлевым, приглашённым исследователем Свободного университета в Берлине, автором экономической части проекта, о том, что нужно будет сделать с региональными элитами и как вернуть нормальность экономике регионов.
Кого предадут губернаторы
В своих статьях в рамках проекта о нормализации в постпутинской России вы рассказали о том, как экономика стала соучастницей войны, что война сделала с экономикой и какой должна быть экономика переходного периода. Однако, к сожалению, я не нашла в них достаточно развернутого описания того, что нужно делать на уровне регионов. А между тем, многие отмечают, что системные реформы должны идти как раз снизу вверх. Давайте восполним этот пробел? И мой первый вопрос: что делать в постпутинской России с губернаторами и другими региональными элитами, среди которых много назначенцев Кремля?
— Действительно, есть идущий уже много лет процесс насаждения в регионах «варягов», которые должны быть подконтрольны Кремлю, а не местным элитам. Но эти варяги, они тоже разные. Например, недавно снятый с поста губернатора Белгородской области Вячеслав Гладков — его поставили туда вместо Евгения Савченко, который был укоренён в регионе, достаточно популярен в народе. И оказавшись в такой непростой ситуации, столкнувшись сначала с эпидемией ковида, а потом с войной, Гладков, тем не менее, действовал довольно активно и сам приобрёл некоторую популярность.
Поэтому я бы говорил не о том, являются ли конкретные персоны «варягами» или местными, а о реальных политических амбициях конкретных людей, пусть даже назначенных с подачи Сергея Кириенко или Путина. Если эти люди смогли, оказавшись в конкретном регионе, начать что-то делать и что-то сделать, то они могут превращаться в серьёзных политических игроков. Как, например, Алексей Гордеев, который в свое время приехал в Воронежскую область абсолютным «варягом», но, тем не менее, достаточно много для региона сделал. И когда он оттуда уезжал, он реально пользовался большой популярностью.
То есть, вы считаете, что эффективные губернаторы в ситуации перемен встанут на сторону возглавляемых ими регионов, а не на сторону назначившей их Администрации президента?
— Я это к тому, что в любом случае я не вижу альтернатив децентрализации власти. Потому что от сверхцентрализации путинской «вертикали» все очень устали, она вызывает сильное напряжение. А на самом деле эта централизация держится на ресурсах, которые распределяются из центра. Но эти ресурсы возникают не из воздуха. Одним из источников для них, конечно, является нефтяная рента, но другой, не менее важный — очень высокая централизация собираемых налогов. Забирая из регионов почти все ресурсы, центр имеет возможность потом выдавать собранное регионам, одновременно ставя им свои условия: те же KPI, в первую очередь, социально-политические.
Проблема в том, что сейчас ресурсов становится все меньше. И если говорить о смене режима, то скорее всего она будет происходить на фоне гораздо больших проблем в экономике, когда ситуация будет чем-то напоминать ситуацию 1990-х годов. И тогда скорее всего, максимум, что центр реально сможет дать регионам — это большая степень автономии и самостоятельности. Помните ельцинское: «Берите столько суверенитета, сколько сможете»? Но тут важно понимать, что в начале 1990-х на фоне распада СССР произошло некоторое обновление федеральной элиты, в новом правительстве РФ было достаточно много новых людей. А вот в регионах в большинстве случаев руководителями оказались бывшие председатели облисполкомов или вторые секретари обкомов КПСС. При этом советская система была гораздо более номенклатурной, чем нынешняя, там никто, мягко говоря, не ожидал появления новых политиков федерального уровня — и всё же именно из этой системы появились и Горбачев, и Ельцин. И когда на фоне распада Союза пошла трансформация российской политической системы, на региональном уровне появились новые игроки из старой партийной элиты — вроде Минтимера Шаймиева, Эдуарда Росселя, которые были в целом вменяемые. Конечно, были и такие, как Евгений Наздратенко во Владивостоке, местный, но по сути бандит, такое тоже было. И, скорее всего, к сожалению, будет. Поэтому я бы не стал оценивать ситуацию по принципу «варяг» или местный. В любом случае, на мой взгляд, нет альтернативы децентрализации, а в условиях децентрализации с уровня регионов могут появиться новые игроки, которых мы сейчас просто не знаем.
Нет налогов без представительства
Как перераспределить налоги и обязанности между центром, регионами и муниципалитетами? Возможно ли введение местных налогов? И как при этом сохранить равные социальные гарантии для всей страны?
— Это непростой вопрос, и его надо обсуждать с цифрами, с людьми, которые в этой теме находятся гораздо глубже. У нас были обсуждения с коллегами на эту тему, но обсуждения скорее стратегического и конституционного плана. Мы исходили из того, что надо говорить о восстановлении демократии через восстановление федерализма. И начинаться это должно даже не с уровня регионов, а с уровня муниципалитетов, которым надо вернуть реальные полномочия. Потому что сегодня у них формально есть обязательства, но нынешняя конструкция, созданная, на мой взгляд, совершенно сознательно, такова, что у муниципалитетов нет своих ресурсов для выполнения вменённых им обязанностей. Им приходится просить ресурсы у губернаторов. В свою очередь у большинства регионов, за исключением Москвы и, может быть, нескольких богатых нефтедобывающих регионов типа Тюменской области, такая же ситуация — им приходится просить ресурсы у федерального правительства. По моим контактам до 2022 года я знаю, что многие вице-губернаторы значимую часть рабочего времени тратили на выпрашивание ресурсов для региона в федеральных ведомствах в Москве. И я не думаю, что за время войны тут что-либо изменилось.
Насчет регионального неравенства. Некоторые стандарты обеспечения базовых социальных услуг — образования, здравоохранения, социального обеспечения, — необходимы. Да, наверное, должен быть федеральный мандат в этой области, который надо обеспечивать за счёт налогов, формируемых, в первую очередь, за счёт природной ренты. Но мне лично кажется важным, что даже в этом случае нужна система софинансирования. Богатый регион, как Москва, может всё это самостоятельно финансировать, а у бедных регионов будет федеральный трансферт, но не полностью — важно, чтобы они хоть что-то свое вкладывали. При этом, безусловно, должны быть различия для разных сфер. Например, когда мы говорим о здравоохранении: применительно к базовой сети медицинских учреждений (скорая помощь, местные поликлиники) полномочия и ресурсы должны быть у регионов — так как муниципалитеты (особенно малые) не смогут это всё поддерживать на должном уровне. Но решения региональных властей в этой сфере должны быть подотчётны муниципалитетам и гражданам. В последние годы какие-то реформы в этой области делались, но делались исключительно централизованно, с концентрацией ресурсов и полномочий на вышестоящем уровне, без какой-либо подотчётности на уровне ниже. Одновременно с региональной базовой сетью в том же здравоохранении должна быть и федеральная компетенция в той части, которая касается онкологии, редких и тяжёлых заболеваний, где необходимо дорогостоящее оборудование, лекарства и профильные специалисты. Эти функции должны остаться за федеральным центром.
А как быть с образованием, с единым образовательным стандартом? С пенсионерами, которые и сегодня получают разные суммы региональных надбавок?
— Если говорить про образование, то средняя школа, безусловно, должна быть в компетенции регионов и муниципалитетов. Здесь автономия, на мой взгляд может быть гораздо шире и упор здесь должен быть, скорее, на муниципальный уровень даже, а не на региональный. Конечно, нужен общефедеральный стандарт, гарантирующий получение детьми базовых знаний, и нужно выделение ресурсов на эти цели в зависимости от уровня развития регионов. Но ключевые решения об использовании этих ресурсов (включая кадровые решения о назначении директоров школ) должны приниматься на муниципальном уровне. При этом у муниципалитетов должна быть достаточно высокая степень автономии в выборе образовательных программ — с учётом местных особенностей, интересов меньшинств, других факторов.
Пенсионеры: на пенсионное обеспечение точно должен быть полный федеральный мандат, но опять же — с пониманием того, сколько у центра есть на это денег.
То есть в целом, должна быть проведена балансировка обязательств муниципалитетов и регионов с целью дать им возможности и ресурсы для выполнения ими своих обязательства (чтобы они не должны были всё время бегать на вышестоящий уровень и просить там ресурсы, как это происходит сейчас). Но в то же время, так как есть неравенство по территориям и оно неизбежно сохранится, необходимым будет перераспределение от богатых регионов к бедным для поддержания единых социальных стандартов. Такое перераспределение несет с собой риск потребительских настроений — когда бедные регионы начинают жить за счёт богатых. В этих условиях важно, чтобы у регионов и муниципалитетов одновременно были стимулы для развития и для увеличения собственных доходов. Для этого надо отдать муниципалитетам те налоги, которые зависят от муниципалитета — прежде всего, налог на доходы физических лиц и налог на прибыль предприятий. Они и сейчас формально остаются, но на уровне региона, а нужно, чтобы оставались прежде всего на уровне муниципалитета. К тому же сейчас разница между старой и нынешней ставкой налога на прибыль вся забирается в федеральный центр.
А само повышение налогов стоит отменить? Оно сильно ударило по бизнесу, особенно малому.
— У нас с коллегами была дискуссия, надо ли отменить прошедшее повышение налогов. На мой взгляд, что совершенно точно нужно — это возврат к старым условиям налогообложения для малого бизнеса. Эта история с понижением порога выручки для НДС дала совершенно маргинальные деньги для бюджета, но при этом произвела буквально разрушительное воздействие на малый бизнес. В отношении налога на прибыль: насколько я помню, раньше — при ставке в 20% — он почти весь шёл регионам и только 2% шли федеральному центру. С прошлого года из повышенной ставки в 25% уже 7% получает федеральный центр. Муниципалитетам от этого налога вообще ничего не достаётся. На мой взгляд, здесь необходимо перераспределение в пользу муниципалитетов.
При этом абсолютное снижение налогов (с возвратом к НДС от 22% к 20% и налога на прибыль от 25% к 20%) в ближайшем будущем вряд ли будет возможно — поскольку состояние экономики к моменту смены режима, скорее всего, будет заметно хуже, чем сейчас. И в условиях постпутинского переходного периода проводить радикальную налоговую реформу вряд ли будет возможно. Но сдвиг в сторону интересов муниципалитетов, децентрализация собираемых налогов, в особенности тех, которые реально зависят от того, что делает или не делает муниципалитет или регион, на мой взгляд, необходима. В первую очередь, это касается перераспределения поступлений налога на прибыль и подоходного налога.
Еще один важный момент: это зачисление НДФЛ не по месту нахождения предприятия-работодателя (как это происходит сейчас), а в бюджет того муниципалитета, где живёт работник — плательщик этого налога. Так происходит во всем мире, но регулярно звучали возражения против перехода к такой практике в России. Основные аргументы — это предполагает подачу всеми гражданами налоговых деклараций, что будет трудоёмко и трудно администрируемо. Однако при нынешнем уровне цифровизации, когда у налоговой службы есть полностью вся информация о налогоплательщике, включая его домашний адрес, нет никакой проблемы с перечислением НДФЛ, собранного работодателем, в бюджет муниципалитета, в котором работник зарегистрирован.
Знаете, я в Сербии впервые стала сама платить налоги — и это сильно повлияло на мое восприятие обязанностей государства. В России до сих пор многие даже не представляют, сколько на самом деле налогов они платят. Отсюда, во многом, и равнодушие к тому, как государство этими деньгами распоряжается.
— А чтобы люди понимали, сколько они платят налогов и на что эти налоги идут, было хорошее предложение Александра Аузана о том, чтобы часть подоходного налога начислялась и отражалась в личном кабинете налогоплательщика и у него была бы возможность выбрать, на что эти деньги потратить: на благоустройство, на дороги, на местный транспорт. Это нужно, чтобы люди реально вовлекались в процесс местного самоуправления. И сейчас, в эпоху цифровизации, всё это вполне решаемо — если будет нормальный интернет, конечно.
Что касается местных налогов, то они в России уже были, отдельные регионы их использовали в 1990-х и в начале 2000-х годов. Я не вижу здесь никакой проблемы. Потому что, в случае децентрализации налогов, всё равно начнётся налоговая конкуренция. И если где-то начнут слишком увлекаться введением местных налогов, то от них просто начнет уходить бизнес. То же самое касается и права на введение налоговых льгот — сейчас такие права тоже есть и ничего страшного не происходит.
Конверсия 2.0 — как избежать коллапса?
Как провести демилитаризацию экономики и конверсию военного производства без обрушения экономик регионов, живущих сегодня за счёт ОПК, импортозамещения и развития внутреннего туризма из-за ограничений туризма внешнего?
— Здесь надо будет смотреть по конкретной ситуации конкретных городов и регионов, но в целом надо понимать, что процесс реальной трансформации режима начнётся, как я уже говорил, в условиях гораздо худшего, чем сейчас, положения дел в экономике, когда у федерального правительства не будет много ресурсов для помощи. Тем не менее, есть резерв в виде нынешних больших военных расходов, которые, судя по моим разговорам с коллегами и специалистами, много больше, чем говорится. Если военные действия останавливаются, значительная часть этих расходов высвобождается. Конечно, останутся расходы на восполнение арсеналов — потому что надеяться на разоружение в нынешней международной обстановке, к сожалению, не приходится. Понятно, что тем людям, которые сейчас работают на военных заводах, нельзя просто перестать платить деньги. Но, например, то же производство дронов можно в рамках конверсии перевести в гражданскую сферу и тратить гораздо меньше денег на их производство. Нынешние выплаты на контрактников после остановки военных действий могут быть сокращены. А высвобожденные средства можно пустить на социальные программы, на конверсию производств, а также на базовые социальные гарантии вернувшимся с фронта — бросать их на произвол судьбы неправильно и политически опасно.
Если говорить об импортозамещении, то думаю, санкции еще долго будут сохраняться. Так что вряд ли тот же внутренний туризм сразу сильно просядет — помимо санкций, у людей, извините, и денег будет немного, чтобы куда-то за границу поехать. В автомобильной промышленности импортозамещение сейчас в основном выражается в «отверточной сборке» китайских машин. Европейские производители хотя бы технологии с собой привозили, в отличие от китайцев. Не знаю, вернутся ли европейцы, но что в случае смягчения санкций отпадут, скорее, не сами производства, а всякие посредники, которые сегодня обеспечивают поставки импортных комплектующих. И вряд ли стоит переживать за таких посредников.
В целом я сказал бы, что нужно будет дать реальные ресурсы регионам и муниципалитетам для исполнения ими своих обязанностей, одновременно нужно будет обеспечить базовые социальные гарантии людям. И, возможно, нужны будут специальные дотации регионам, чье благосостояние было завязано на войну и может резко сократиться с ее окончанием.
