«Эту пропасть нельзя перепрыгнуть одним прыжком»
Кирилл Рогов, политолог, директор проекта Re: Russia — о проекте переустройства России
Татьяна Рыбакова
Чем очевиднее становится, что нынешняя система власти России зашла в тупик и уже не способна реагировать на вызовы времени, тем чаще сторонники ее сохранения говорят о том, что альтернативы-то нет. Между тем, оппозиция за рубежом уже начала представлять свои наработки, постепенно собираемые в проект «Платформа нормализации: возвращение будущего». Политологи, экономисты, правоведы в рамках проекта представляют свои наработки о реформах — политических, экономических, конституционной, реформе права и силовых органов. Это не кабинетные труды: каждая программа — плод долгих и часто бурных обсуждений в экспертном кругу. По окончании работы планируется выпустить сборник с результатами этого труда. А пока «Говорит НеМосква» решила поговорить с авторами этих программ, сделав акцент на региональной составляющей той картины, которая прямо сейчас рисуется свободным экспертным сообществом. Первое слово — автору установочного доклада «Возвращение к нормальности и продвинутая демократизация: сценарии для нормальной России будущего» Кириллу Рогову.
Два горизонта реформ
В чем основная мысль доклада «Возвращение к нормальности и продвинутая демократизация: сценарии для нормальной России будущего»?
— Основная мысль доклада заключается в том, что эту пропасть нельзя перепрыгнуть в один прыжок, движение к более разумной демократической модели в любом случае будет довольно продолжительным процессом. Более того, у этого процесса есть две очевидные стадии, два горизонта.
Первый горизонт — это возвращение к нормальности. Возвращение к нормальности — это возвращение к той ситуации, где нет политических репрессий, нет цензуры, когда СМИ могут свободно писать о чём хотят и говорить то, что считают нужным. Когда есть доступ к выборам и эти выборы не фальсифицируются. То есть, возвращение к тем, в общем-то минимальным, стандартам, которые существовали в России в 90-е годы и в значительной степени существовали в 2000-е годы. Это является главным условием для того, чтобы в обществе начались диалог, полемика, конкуренция различных концепций и взглядов на устройство России. Эта конкуренция и этот диалог должны проходить в мирной форме, в условиях плюрализма и обеспечения минимальных, но необходимых прав доступа различных групп к политическому взаимодействию и к участию в этом диалоге.
Это важно разделять, потому что сегодня демократическая оппозиция часто мыслит себе переход к демократии как переход к такой либеральной демократии, которую она исповедует, но которая, в общем-то, не является консенсусом в обществе.
В то же время нормальность, как я описал выше, вполне может стать консенсусным решением общества, некоей консенсусной платформой.
И вот это различение, на мой взгляд, очень важно. В связи с этим демократизация, которую я понимаю как такой процесс в двух горизонтах целей — это в значительной мере процесс, в котором обществу надо будет уметь формировать коалиции, в частности — широкие коалиции.
Коалиция для достижения первого этапа должна быть гораздо шире, чем либеральная демократическая оппозиция. Она должна включать в себя разные силы.
Предположим, нормализация удалась, права и свободы вернулись к уровню девяностых-нулевых годов. Но люди тогда, несмотря на невиданные ранее свободы, были не очень довольны…
— В четвертом разделе доклада обсуждаются пути и развилки уже продвинутой демократизации. То обсуждение, которое будет после того, как состояние нормальности будет достигнуто. И там я обсуждаю некоторые развилки, которые являются предметом обсуждений в обществе уже давно.
Это, в частности, развилка между парламентской и президентской формой правления — вернее, парламентской и полупрезидентской системами. Здесь также придётся учитывать, что многие сегодня выступают за парламентскую форму правления, считая, что она лучше страхует от автократии, от узурпации власти, но это не очень подтверждается исторически. В XX-XXI веке мы скорее видим, что такая тенденция существует. Однако в XX веке парламентские формы часто становились системами, которые использовали авторитарные режимы. Кроме того, выбор между парламентской и президентской формой правления — это не просто некий аналитический выбор, выбор некого абстрактного оптимума. Это будет большой дискуссией в стране, поддержка парламентской системы будет на первых порах очень низка, потому что очень трудно будет убедить граждан, что им нужна парламентская система, если у них нет партии, если у них нет партийной идентичности, если они не доверяют партиям, если они не видят в партиях политических субъектов.
Переустроить федерацию
В вашем докладе говорится, что России нужна новая федерализация. О чем идет речь?
— Если говорить про интересующую вас часть про новую федерализацию, то там речь прежде всего идет о том, что сегодня среди многих экспертов по федерализму есть консенсус, согласно которому мы должны говорить не о двухуровневой, а о трехуровневой системе федеративного устройства. То есть, не о центре и регионах, а о центре, регионах и местном, муниципальном уровне власти. В этом будет состоять либеральное предложение, предложение либеральной фракции. В конструкцию сразу надо закладывать именно эту трехуровневую систему, и ее еще надо достраивать и додумывать.
В частности, я в качестве гипотезы выдвигаю мысль о том, что, возможно, распределение ресурсов между тремя уровнями власти может быть прописано на конституционном уровне. То есть, сразу будет определено, что ресурсы распределяются в определенной пропорции между тремя уровнями власти.
Вторая проблема федерализма, с которой мы будем сталкиваться, состоит в том, что придется учесть реальное распределение ресурсов — человеческих, экономических, — на территории страны.У нас в чаще всего региональная столица концентрирует в себе примерно 40% населения и экономического потенциала региона. Очевидно, что такая столица — это необычный муниципалитет, это некий особенный уровень власти. Возможно, в ходе муниципальной реформы должно быть предусмотрено три типа муниципалитетов. Здесь надо будет посмотреть на это еще раз и продумать эту модель, проецируя ее на то реальное распределение ресурсов, которое существует в стране.
Надо отметить, что граждане очень ценят прямые выборы губернаторов и мэров, они в значительной степени являются для них репрезентацией демократии. Тем в демократии, что они готовы как-то отстаивать. И это тоже придется учитывать.
Наконец, еще одна проблема федеративной системы в России — это невероятный перепад размеров субъектов Федерации. У нас есть субъекты Федерации, где проживает 100, 200, 300 тысяч человек. И есть субъекты Федерации, где проживает 13–15 миллионов человек, как в Москве. В результате, это ведет к тому, что экономически неразвитые малонаселенные субъекты Федерации имеют большинство в верхней палате парламента, в то время, как представленность 17 регионов, в которых проживает больше половины населения страны, составляет 20%.
Многие именно это воспринимают как равноправие субъектов Федерации…
— Это будет конфликтной ситуацией, как только мы заговорим о реальных федеративных отношениях и попытке их выстроить — ситуация, когда те субъекты Федерации, где экономический потенциал и человеческий капитал максимальны, оказываются в заведомо проигрышной позиции, оказываются в меньшинстве. Поэтому я предлагаю в качестве гипотезы для обсуждения, модель, в которой каждый субъект Федерации избирает прямым голосованием не менее двух представителей Совета Федерации по формуле: один человек на один миллион жителей, плюс еще один сенатор. Это означает, что в тех субъектах Федерации, в которых меньше миллиона жителей, будет два представителя в Совете Федерации. А скажем, у Москвы, у которой официально 13 миллионов жителей, будет 14 человек в Совете Федерации. Похожая система действует в Германии, и мне кажется, что достаточно неизбежным является переход к ней, как только Совет Федерации вернёт себе свою значимую и подобающую роль в системе государственной власти.
Единство и борьба противоположностей
Как можно будет разрешить противоречия между нижней палатой парламента, Государственной думой, которую предлагается избирать по партийному принципу, и Советом Федерации, избираемом по предлагаемому вами принципу прямым голосованием граждан? Очевидно, что в этом случае депутаты будут руководствоваться прежде всего идеологическими установками своей партии, а сенаторы — либо интересами своих избирателей, либо интересами выдвинувших их местных кланов.
— Тут я не вижу никакого противоречия. Когда будет партийная конкуренция для избрания Государственной думы, партийные структуры будут укрепляться. Собственно говоря, их значение на выборах в Совет Федерации будет тоже весьма высоким. Иными словами, кандидаты в сенаторы тоже будут поддерживаться определенными партиями. Тут нет никакой стены. Тем более что у нас возникнет гораздо большая представительность на этом уровне, так как значительная часть регионов будет иметь по четыре-пять-шесть представителей в Совете Федерации.
Я не говорю, что эти решения оптимальны: в том-то и дело, что в отличие от предыдущих такого рода опытов, целью не было написать некий оптимальный сценарий, некую оптимальную модель.
Вообще оптимальной модели демократии, оптимальной модели федерализма не существует. Модель формируется в результате политической борьбы, сложных компромиссов, традиций, которые, однако, могут выглядеть не оптимальными, но могут постепенно эволюционировать и оптимизироваться — опять-таки, в ходе политического процесса.
Довольно опасный процесс: ведь победить может совсем не лучший вариант.
— Это принципиально: моя точка зрения на процесс демократического перехода заключается в том, что не нужно писать некоторую оптимальную конституцию будущей демократической России. Не нужно настаивать на том, что обязательно парламентская республика или обязательно полупрезидентская. Это не подлежит нашему решению. Это подлежит решению в ходе политической борьбы и политического процесса. Но мы должны осознавать цену и смысл того или иного выбора, от чего он зависит, какие ему сопутствуют проблемы, издержки или наоборот, возможные бенефиты.
Одно из предложений, например, которое я выдвигаю, заключается в том, что надо рассмотреть вероятность создания многомандатных округов. Грубо говоря, в регионе проживает 2 миллиона жителей. Это значит, что регион может избрать трех сенаторов. Такие выборы проходят в округе, в котором побеждают три набравшие наибольшее количество голосов кандидата. То есть, у вас, скажем, семь кандидатов. Три из них набрали, соответственно, 30, 25 и 17 голосов и они проходят все втроем в Совет Федерации. Это поддержит партийную систему. Грубо говоря, если коммунист набрал 30%, но от региона также будет представлен и какой-то демократ, потому что за демократов голосовали 25%. Это попытка уйти от той мажоритарной системы, которая есть сейчас, когда если одна какая-то политическая сила, положим, берет 35% голосов, а оппонирующая ей — 30%, то в результате в Совфеде будет представлена только первая партия. Вот от этой ситуации надо уйти, и такая многомандатная система, система единого непереходного голоса, здесь помогает.
Объединяться и разделять
Для выравнивания экономических и демографических диспропорций регионов вы предлагаете создание субъектами федерации объединенного правительства и объединенного бюджета. Как в таком случае можно предотвратить вариант, при котором подобные союзы будут образовываться по принципу: один сильный регион, собирает соседние, подчиняет их своему влиянию, а в предельном случае — отделяется вместе с ними от Российской Федерации?
— Вы знаете, всех возможностей такого рода кризисов предотвратить нельзя в принципе. Это может быть и если они объединятся, если не объединятся. О чем идет здесь речь? О том, что регионы несопоставимы по экономическому потенциалу и по размеру населения. И в принципе, если вы начинаете наделять регион теми полномочиями, которые, как мне кажется, по крайней мере, с либеральной точки зрения, могут быть переданы на региональный уровень и стать прерогативой этого уровня, то вы встанете перед проблемой, что маленькие регионы со слабой экономикой в принципе не способны вынести эту нагрузку. И в этом смысле развилка будет простой. Слияние регионов вызывает крайнее политическое раздражение у населения и очень непопулярно. И его не нужно насильственно проводить. Но есть возможность такого рода объединений, как представляет собой Европейский Союз, когда возникает некое правительство, которое действует на два-три региона, у него есть определенные полномочия, ему с уровня отдельных регионов, входящих в такое объединение, переданы определенные управленческие функции. То есть, у вас будет некий макрорегион, имеющий определенное правительство с определенными управленческими функциями, но остальные функции останутся в региональном правительстве. То есть, это будет не политическое объединение, а скорее административно-экономическое.
Предлагаемая трехуровневая система силовых органов — муниципальная милиция — региональные органы следствия и прокуратуры — федеральное бюро расследований государственных преступлений, — существует во многих странах. Но существуют и реальные кейсы, когда местная полиция, расследуя какое-то преступление на своей земле, выходит на связи, ведущие на федеральный уровень — и дело у нее забирают «наверх», где благополучно «хоронят». Или наоборот: местная полиция оказывается коррумпированной какой-нибудь «бандой Цапков». Как предупредить такие случаи?
— Вы знаете, вообще демократическое устройство не является какой-то панацеей от кризисов, борьбы разных уровней власти, различных ведомств, и панацеей от конфликтов. Претензии на то, что они являются панацеей от конфликтов обычно декларируются авторитарной властью.
Когда мы говорим о демократическом устройстве, о распределении полномочий по органам власти, мы всегда увеличиваем потенциал конфликта среды. Единственное, что может быть противопоставлено: мы должны одновременно увеличивать потенциал какого-то мирного решения конфликтов. Безусловно, конфликты будут постоянно, к ним нужно адаптироваться. Но, как вы правильно заметили, во многих странах эта система работает и в принципе она рациональнее по многим причинам. У нее будет значительное число интересантов, потому что в ней будет заинтересовано население, потому что это обеспечивает большую подконтрольность полиции и правоохранительной системы, большую зависимость от населения. В этом будут заинтересованы региональные элиты. Но для всего надо будет искать некоторые сдержки и противовесы, чтобы балансировать эту систему.
Я хочу сейчас подчеркнуть, что я не специалист по правоохранительной системе, но вот в группе, в которой мы работали, результатом работы этой группы стали несколько докладов, записок, статей, которые публиковались последние месяцы. Там есть отдельный раздел по правоохранительной системе. У меня же такой взгляд с высоты птичьего полёта, я просто попытался определить в этой конструкции те развилки, вокруг которых будут вестись споры. И у меня нет ответа, как должна быть в точности устроена эта правоохранительная система, которая была бы конгруэнтна трём уровням федерализма. Но мировой опыт говорит о том, что нужно разделить полномочия на трех уровнях.
