«Скорее всего, рано или поздно, мы от президента избавимся»
Елена Лукьянова — о правовой базе реформ
Автор: Татьяна Рыбакова
Завершающий разговор о проекте «Платформа нормализации: возвращение будущего», в котором эксперты представляют свое видение постпутинской России, а главное — представляют шаги, которые нужно будет предпринять в переходный период, «Говорит НеМосква» провела с известным конституционным юристом, сооснователем и ректором Свободного университета, доктором юридических наук Еленой Лукьяновой. Поговорили о главном — как юридически безупречно провести необходимые изменения, как реформировать суды и силовые органы, какой может быть политическая конструкция новой России и что является главным в демократии.
В проекте «Платформа нормализации: возвращение будущего», особенно в установочном докладе Кирилла Рогова, много говорится о юридических, правовых аспектах переустройства постпутинской России. А что нужно сделать с точки зрения конституционного юриста?
— Я буду говорить только о части доклада Рогова — честно говоря, его предложения мне кажутся наиболее адекватными. В частности, он предлагает отменить поправки Конституции 2020-го года по процедурным основаниям, потому что они были приняты абсолютно незаконно, с нарушением 9 главы Конституции. Далее. Основные его тезисы касаются, в первую очередь, федерализации. Для нас, юристов, это самый трудный вопрос, потому что мы не можем его решить самостоятельно — здесь нужны знания политологии, политической географии. Но мы готовы описать то, что предлагается.
«Федерацию надо построить снизу вверх»
Рогов предлагает трехуровневую систему: муниципальная, региональная, федеральная. Это на самом деле самый разумный вариант, ведь у нас на самом деле федерации нет. Ее, по большому счету, и в Советском Союзе не было. Хотя тогда было гораздо больше федеративных признаков, но это было имперское строение: вертикаль, идущая сверху, где сама центральная власть — имперская власть — дифференцирует регионы. Ну, как примерно сегодня: у одних одни права, у других другие, одним можно законы не соблюдать, и все с протянутой рукой стоят за бюджетными субсидиями. То есть система стоит на голове. Ее надо перевернуть на ноги. То есть, когда мы расписываем разграничение полномочий между центром и местами, мы должны считать не сверху, а снизу. Сегодня у нас записано, что там федерация имеет такие-то права, субъекты вместе с федерацией — такие-то права, а всё остальное по остаточному принципу. А местное самоуправление вообще по поправкам Конституции 2020-го года встроено в единую систему власти, что полностью отрицает принципы местного самоуправления.
Поэтому давайте пойдём снизу: безусловно не ограничивая местное самоуправление, вынем его из системы власти, потом переместимся к региону и по остаточному принципу у нас будет центр. Вот тогда это будет федерация. Сколько в ней будет регионов — это мы поспорим потом. Но трехзвенная федеративная система, построенная не сверху вниз, а снизу вверх — это самое главное, без этого у нас ничего не получится, никакой демократии.
Президент, парламент и «Конституция страхов»
Но не получится демократия и без многого другого. Модель Рогова исходит из Конституции 1993-го года: президент-парламент-правительство. Если говорить сугубо теоретически, то президентско-парламентская модель более подвижная и более динамичная, нежели чисто парламентская, быстрее решения принимаются.
То есть, полупрезидентская модель?
— Нет, это не полупрезидентская, это президентско-парламентская модель, где есть и президент, и парламент с определенными полномочиями. Есть еще модель, где президент чисто номинальный, но это не парламентско-президентская модель, это все-таки парламентская модель. Да, в маленьких странах это хорошо, более-менее удобно, да и то мы все время видим, как рушатся коалиции при многопартийной системе, как они затягивают решение бюджетных вопросов. Для такой модели нужна серьезная демократическая культура, сильная партийная система.
Но что-то я смотрю — по всем предложениям оппозиции вырисовывается Конституция страхов. Мы все так напуганы сверхконцентрацией власти у президента и «сильной рукой», что большинство предложений за чисто парламентскую республику с номинальным президентом, который выполняет чисто представительские функции главы государства: подписывает международные соглашения, награждает, ведает вопросами гражданства и представляет страну.
Такая система есть во многих странах, и она не помешала, например, Мило Джукановичу в Черногории десятилетиями оставаться у власти, пересаживаясь из кресла премьера в кресло президента и обратно. Или Александру Вучичу в Сербии. Или Виктору Орбану в Венгрии.
— Нет, минуточку, Вучич и Джуканович пересаживались из кресла в кресло, а Орбан все время был премьером. И это не парламентские республики. Парламентская — где президент выполняет номинальные функции, там он не имеет отношения к правительству, ни в коем случае. Там, где президент возглавляет правительство, — президентская республика. Если президент возглавляет и формирует правительство, даже с помощью парламента, — это президентская республика. Поэтому нет, это не релевантные примеры.
Но вернемся к России. Представить такую огромную страну со сложным парламентом, где одна палата представляет регионы, — это мы долго будем учиться взаимодействовать. Хотя предполагаю, что вот эта Конституция страхов сыграет свою роль и будет очень большой спор, какую форму правления избрать. И, скорее всего, рано или поздно мы от президента избавимся. Есть такой пример: Парагвай. Там настолько долго был авторитарный режим, что в действующей конституции президент имеет право избираться только один раз. Но на каком-то этапе развития один раз — это мало для проведения какой-то политики, и встал вопрос о том, что все-таки избирать дважды. Так население столицы вышло на улицы, даже подожгли парламент. В результате предложение не прошло, страхи сыграли свою роль и люди не позволили. Хотя рационально было бы, конечно, избирать президента два срока.
Совет Федерации и разделение властей
Вернемся опять к России. Что касается Совета Федерации, я тут совершенно соглашусь с Роговым, что должны быть прямые выборы, как в переходных положениях Конституции.
А что насчет предложения избирать не менее двух сенаторов от региона, занявших первое и второе места на выборах?
— Так первый переходный Совет Федерации в 2003 году и был выбран по такому принципу — два сенатора от региона. Но Рогов идет дальше и предлагает не просто два, а два как минимум: по одному от миллиона жителей плюс еще один от региона. Мне нравится, хотя я не очень понимаю, как это будет делаться на практике. Мне понятно, как будет избираться один сенатор от миллиона жителей, но мне не очень понятно, как будет избираться один сенатор от региона. Но об этом можно подумать, это можно прорисовать. Я считаю, что это совершенно оправдано. Конечно, немножко страдает равенство регионов, но она у нас, пятая статья Конституции, которая об этом, и так ущербная. Потому что там сначала сказано, что все субъекты федерации равны, а потом сказано, что одни республики имеют свою конституцию, а другие, называющиеся по-другому, имеют только устав. Уже неравенство. Там противоречия прямо сложены в пятой статье. Все остальное разумно, если есть разделение власти, если мы выводим из-под президента силовые органы, суды, полностью выводим. То есть президент, администрация президента к этому не имеет никакого отношения. Тогда будет баланс ветвей власти, в том числе силовой власти, правительство и парламент равновзвешиваются.
Суды, силовики и люстрация ФСБ
Насчет силовой власти. Нам постоянно говорят, что нужны независимые суды, нужны другие правоохранители, нужна правовая реформа. Но где их взять и как быть в переходный период? Рогов предлагает и здесь трехуровневую систему силовых органов, но он честно признается, что это взгляд с высоты птичьего полета.
— Тут же дело даже не в трехуровневой системе, проблема в том, что у нас все замкнуты на президента. Президент формирует руководство всех силовых министерств и ведомств. Они ему подчиняются напрямую, плюс МИД. Они совершенно не подконтрольны парламенту. Выводим их из-под него — уже появляется спор. Судьи: президент назначает всех судей в стране, кроме мировых. Всех. И Верховный суд формируется точно так же, потому что только у президента есть право предложить кандидатуру судьи Совета Федерации.
А как должно быть?
— А вот это мы придумаем. Главное, чтобы все не формировалось в одном центре. Подойдет и трехуровневая система, и где-то частичная выборность судей. Но я бы об этом все-таки спрашивала специалистов-судебников: Сергея Пашина, Тамару Морщакову. Нам надо вернуться к той реформе судебной системы, которую они задумали в свое время, она была опубликована в 1993-м году и ее начали реализовывать. Вот к ней надо возвращаться.
Это в этой судебной реформе был прописан институт присяжных?
— Да. Присяжные и сейчас есть, просто в уголовном кодексе сейчас ограничена категория дел, по которым они могут принимать решения, выносить вердикты. Как раз недавно Пашин в интервью рассказывал, как началась судейская контрреформа, примерно с 2002 года — так называемая реформа Дмитрия Козака. В результате судьи оказались фактически встроены в исполнительную вертикаль. А судьи не могут быть встроены в исполнительную вертикаль, судья должен быть арбитром между государством и властью. Любых уровней: и когда обжалуются нормативные акты, и когда происходит уголовное правосудие, гражданское правосудие. И конечно, суды присяжных нужно восстанавливать в полном объеме.
Что делать в переходный период? Откуда брать специалистов?
— Что касается судебной системы, я считаю, что нам хватит специалистов. Суды нельзя приостанавливать, суды должны работать постоянно. Мы не можем уволить всех судей и остановить систему гражданского и уголовного правосудия. Поэтому их надо, я думаю, выводить за штат, вводить правила о том, что судьи, которые работали в карательных, условно говоря, органах — силовых структурах, в прокуратуре, — должны, прежде чем быть переназначенными на должность судьи, минимум пять лет, а то и больше, поработать адвокатами. У нас сегодня доступа адвокатов нет, а суд должен быть правозащитным, не карательным. И вот постепенно, пока судьи будут за штатом, должна будет пройти очень жесткая переаттестация. Это будет тяжелая работа, длинная работа: переаттестация судей и набор новых судей.
Что делать с силовыми органами, пока тоже думаем, разговариваем. Очень нужен специалист-силовик, который знает систему изнутри, знает, что там происходит. ФСБ я бы, конечно, люстрировала, прямо жестко, и на ее место ставила бы какую-то другую службу с набором новых людей. Это будет очень трудная история. Но вот про судей точно могу сказать, что нам хватит квалифицированных юристов, которых сегодня не берут в судьи, потому что отбор судьи осуществляет администрация президента на предмет лояльности. Судей нам нужно, конечно, минимум половину новых. Что касается прокуратуры и МВД, то мне кажется, они излечимы — неизлечима ФСБ. Но и там надо менять правила, менять систему поощрений, систему отчетности — так же, как систему отчетности учителей, кстати.
Чистка законов и антикоррупционная реформа
Давайте поговорим о других юридических параметрах предлагаемых реформ.
— Мне нравится в концепции Рогова не столько даже предложенное, а то, что изначально поставлены цели: чего мы хотим добиться. Вот обычно люди эклектично берут кусочки и говорят: а вот это так переделать, а вот то эдак переделать. А Рогов сначала ставит цели, а потом говорит, какими путями мы будем их достигать.
На мой взгляд, в концепции не хватает экономического законодательства. Потому что политическая конкуренция напрямую зависит от экономической конкуренции. Гражданский кодекс мы легко можем привести в чувство, он изначально очень хорошо написан, все четыре тома, мы можем от наслоения бешеного принтера последних лет легко его избавить. Избирательное законодательство точно так же подчищается под модель закона 1993 года, тут тоже не надо париться. Мы просто отменяем всю ту гадость, которую они, начиная с 2002 года, с Беслана, ввели туда. Партийное законодательство — мы фактически уже переписали закон о партиях, чтобы это можно было бы привести в порядок. Но нам обязательно нужно новое антимонопольное законодательство и нам нужно обязательно очень серьезное антикоррупционное законодательство. Насколько я знаю, у Transparency International все готово по антикоррупционному законодательству. Они, правда, никак не могли его даже еще до войны провести в отношении чиновников, но антикоррупционное законодательство фактически готово.
Закон об антимонопольной службе, антимонопольное законодательство нужно заново сделать. Тут тоже есть уже разработки — при всем, при том, что происходит в стране за эти 30 лет, очень многое наработано. Выучено и подготовлено много молодых, хороших ребят, которые над этим думали, и не только в центре, но и в регионах тоже.
Что именно необходимо ввести в антикоррупционном законодательстве? К примеру, нужно ли вводить презумпцию виновности для чиновников относительно легальности их доходов? Помнится, Россия так и не ратифицировала 20 статью Конвенции ООН против коррупции, в которой прописана обязанность чиновников подтверждать свой доход, а сейчас чиновников и вовсе освободили от необходимости публично предоставлять свои декларации.
— Да, всё правильно: для гражданина разрешено всё то, что не запрещено, для государства и должностных лиц разрешено только то, что разрешено. Это не презумпция виновности, это бремя доказывания — на ком оно лежит. На гражданине не лежит, на должностном лице — да, лежит. И тут нам нужно создавать, конечно, по примеру украинских коллег, специальные антикоррупционные суды и службы, которые будут действовать независимо от остальных судов и служб. Это будет непросто, потому что у нас нет такой традиции, такого навыка, для этого нужно будет специальных людей учить. Гладко это абсолютно не пройдет, мы видим, что и в Украине это несколько буксует. Но научить надо судей. Очень важно приучить людей к тому, что не бывает быстрых судов. Быстрые суды — это плохие суды. А у нас все кричат: где приговоры, где посадки. Не бывает быстрых хороших судов. Настоящие суды медленные, с серьезной оценкой доказательств. И это очень-очень важно. Потихоньку мы к этому придем. Да, они будут медленные. Но каждое доказательство виновности или невиновности должно быть тщательно оценено судами.
Я думаю, что нам придется увеличить численность судей. При такой нагрузке, которую сегодня испытывает каждый судья, мы не можем просить его сделать хорошее судебное решение. Не можем, потому что он столько не выдержит. Мы, безусловно, должны ввести административные суды, потому что административные дела перегружают суды общей юрисдикции. Административные суды — это очень эффективная штука. Они были заложены в нашу судебную реформу, мы просто не успели это сделать, когда пошла контрреформа. Конечно, эти дела нужно выводить в отдельный суд. И у нас будут специалисты, там будут и трудовые споры, где нет имущественных претензий, и административные, и обжалование нормативных актов — все, что сегодня есть в Кодексе административного судопроизводства. Суды общей юрисдикции должны быть от этого освобождены.
И это всё, о чем мы говорили, вполне реализуемо. Так, очень много уже сделано, очень много продумано. Провести это все в жизнь — это, конечно, огромная работа. Потому что ещё, наряду со всем, придётся отменять дикое количество нормативных актов. У нас законодательство разрослось до невероятных размеров, оно наполовину не правовое. То есть оно не содержит тех требований, которые применяются к правовым законам и правовому государству. Это большая помойка с чрезмерным государственным регулированием, которое не дает нормальным людям жить и дышать. Но это осуществимая задача: кропотливая, мерзкая — но она совершенно осуществима.
Про СМИ, про контрольные функции гражданского общества — у Рогова об этом немного есть, но этот раздел нужно очень сильно развивать: правила создания СМИ, жёсткий запрет цензуры, отработка журналистской этики. СМИ — это всё-таки четвертая власть. И очень-очень важно, что это реальный контроль. Тут опять же очень много наработок, потому что, к счастью, закон о СМИ 1991 года практически до начала войны не подвергался поправкам. Уникальный закон, который позволил вырастить поколение свободных журналистов.
Вы говорите, что нужно будет отменять большое количество нормативных актов. Я так понимаю, что и в Уголовном кодексе нужно будет многое убирать?
— А Уголовный кодекс проще почистить. Вообще любой кодекс почистить проще, потому что он чистится одноразово. Его, например, можно освободить от всех наслоений, начиная с 2020 года, одним документом. Всякие маленькие ведомственные поправки в отраслевые законы — сложнее. Но это тоже все возможно — просто садится группа специалистов на каждый большой закон, на группу законов в одной области и, по идее, довольно быстро разгребают. Причём, по мере расчистки вылезает ещё что-то и дальше расчищается. Но избыточное государственное регулирование нужно убирать. Оно избыточное. Никакое государство с избыточным регулированием не может нормально работать.
Вот в связи с этим хочу задать вопрос, который я задавала и другим собеседникам, — о правоприменении. Не секрет, что местные органы — как органы власти, так и органы правоохранительной системы — могут быть фактически захвачены и коррумпированы местными элитами, местными даже не элитами, а мафиози, как в кейсе банды Цапков. Которые и будут всем рулить и законы применять на свой лад. А если регион или центр попробуют вмешаться, то станут кричать, что ущемляются права на местах. Как с этим быть?
— Ну, во-первых, есть прокуратура. А во-вторых, на местном уровне, как раз, если ввести нормальные выборы, таких кейсов будет меньше. Это все-таки очень близко к земле, там люди быстрее разбираются, лучше знают своих. Ну, ошибутся пару раз, дадут власть кому ненадлежащему — поправят на следующих выборах. Выборы, подотчетность, контроль. Понимаешь, когда ты живешь в своем сельском округе, ты гораздо лучше видишь, что там происходит.
Кстати, насчет подотчетности. Я долго живу и помню, как после выборов первой Госдумы люди вдруг начали проявлять недовольство теми или иными своими депутатами. Выяснилось, что отозвать депутата, если он, по мнению избирателей, их обманул и делает что-то не то, — вещь гораздо более трудная, чем его выбрать, а если прямо говорить, то невозможно. Более того, потом, насколько я помню, были еще поправки, которые вообще практически уничтожили эту возможность.
— Я против отзыва категорически. Абсолютно. Отзыва — вот такого, который был в СССР, — и мы об этом говорили, он совершенно архаичен. Депутат должен быть, наоборот, обладать иммунитетом, не нести ответственность за высказывание во время осуществления депутатской деятельности. Избрали козла? Ну извините, каденцию будете мучиться. Но зато вы поймете, кого избирать или не избирать в следующий раз.
Демократическая культура — это еще и умение выбирать. Это умение узнать популиста или узнать какого-то мерзавца. Ну а что делать? Вот поэтому я против отзыва. Вот это советский институт отзыва — да его практически нигде в мире нет.
Сколько продлится переходный период
Последний вопрос. Вы говорите, что переходный период можно сделать довольно коротким. Что-то получится не так быстро, но основную часть законодательства можно изменить довольно быстро. Быстро — это вот по времени сколько? Год, два, пять?
— Переходный период у нас будет особенный. Конечно, чтобы все сделать, это гораздо дольше занимает времени. Для нас переходный период — это провести выборы в нормальный парламент, а для этого нужно другое партийное законодательство, чтобы потом совершенствовать всю систему. Но это нужно сделать в период до одного года максимум. Помните, как в 1917 году, за девять месяцев между Февральской революцией и большевистским переворотом, не успели принять Конституцию? И — «которые там временные, слазь, кончилось ваше время». Поэтому переходный период должен быть как можно короче — ну, полгода. И вот именно поэтому я считаю, что мы сегодня должны на этот переходный период подготовить портфель. Дальше, если и состоятся, будут более удачные или менее удачные выборы в парламент.
Поэтому те пункты, на которых Рогов сосредоточивает свое внимание, они действительно очень важны. Но вначале нам надо сформировать нормальный парламент, иначе у нас все будет нелегитимно. Есть, конечно, предложения, и они из разных мест звучат, что мы должны установить некий период диктатуры. Чрезвычайного правления. Я думаю, что если одна диктатура сменится на другую диктатуру, то диктатура всегда удерживает свою власть. Лучше бы этого, конечно, не делать.
